Ricorsi contro i dinieghi degli status di protezione ed effettività dei diritti di difesa (di Fulvio Vassallo Paleologo)

  1. Dinieghi sempre più frequenti, ritardi nelle procedure e tensioni nei centri di accoglienza.

Negli ultimi mesi si è assistito ad un incremento esponenziale dei dinieghi pronunciati dalle Commissioni territoriali competenti sulle istanze per il riconoscimento della protezione internazionale ( asilo o protezione sussidiaria) o umanitaria, ed a un corrispondente innalzamento del livello di tensione nei centri di accoglienza variamente denominati ( CARA, Centri Sprar, Centri di prima accoglienza o di accoglienza straordinaria) nei quali i migranti sono rimasti confinati mediamente per un anno, dopo l’afflusso massiccio registrato a partire dal mese di luglio del 2013, in attesa di una decisione sul loro status, ben oltre dunque i termini consentiti dalle leggi e dalle Direttive dell’Unione Europea. Sembra anche che, dopo il malaugurato ritiro della missione Mare Nostrum, imposta dall’Unione Europea per l’eccessivo numero di persone soccorse in mare e poi sbarcate in Italia ( in tal senso una precisa presa di posizione dell’agenzia Frontex) le pressioni sull’Italia siano continuate per un numero eccessivo di domande di asilo accolte, in media nazionale, dalle Commissioni territoriali rispetto alla media di altri paesi dell’Unione. Pressioni che a livello nazionale potrebbero poi ripercuotersi sulle Commissioni territoriali delle regioni più esposte agli sbarchi, come la Sicilia e la Puglia, nelle quali si registra una percentuale di accoglimento delle istanze ( come riconoscimento di status di rifugiato, di protezione sussidiaria o di protezione umanitaria) significativamente più alto rispetto ad altre regioni. Risulta comunque i costante aumento il numero dei ricorsi contro i provvedimenti di diniego adottati dalle diverse Commissioni territoriali, orientate in senso sempre più restrittivo anche nelle regioni di primo sbarco come la Sicilia, e si pone la difficile questione di come garantire un accesso effettivo ai diritti di difesa, anche a fronte della controversa ammissione al patrocinio a spese dello stato. Da ultimo in una riunione indetta dal ministro Alfano con i presidenti delle Commissioni territoriali ,competenti a decidere sulle richieste di asilo, la “direttiva” rivolta ai membri delle Commissioni di non impiegare più di un ora nell’esame dei richiedenti e di formulare domande sulla base di una griglia rigida che rischia di produrre dinieghi di massa.

Anche se le Direttive dell’Unione Europea in materia di accoglienza e procedure di protezione internazionale, e da ultimo l’art.6 della Direttiva 2013/32/UE, imponevano alle autorità di polizia di fornire istruzioni sulle modalità con le quali presentare le richieste di protezione, e poi ancora assegnavano agli enti erogatori dei servizi di accoglienza un preciso dovere di informazione ed assistenza legale in favore delle persone in attesa di sostenere l’audizione personale davanti le Commissioni territoriali, la maggior parte dei richiedenti asilo denegati che si rivolgono agli avvocati per presentare un ricorso contro le decisioni di diniego lamentano di essere arrivati davanti alla Commissione senza le informazioni necessarie per sostenere l’esame. Un esame che nel tempo è diventato sempre più rigoroso, assumendo quasi le caratteristiche di un interrogatorio di polizia, nel quale piuttosto che accertare la situazione della persona nel paese di origine o in quelli di transito si cerca sistematicamente di metterne in dubbio la credibilità. E sulla non credibilità della persona, caduto magari in contraddizione tra quanto dichiarato nel modello C 3 al momento della formalizzazione della istanza di asilo, e quanto dichiarato nel corso dell’audizione in commissione si assumono poi le decisioni di diniego.

Nella maggior parte dei casi, al momento della formalizzazione della domanda molti richiedenti asilo, non hanno ricevuto informazioni adeguate, magari dopo mesi passati in centri di prima accoglienza o di accoglienza straordinaria, o l’interprete non esprime in modo corrispondente al dichiarato il racconto del richiedente, ma nel corso delle audizioni, come emerge dai verbali, si tende piuttosto a scavare tra le contraddizioni ( vere o presunte) e dunque mettere in dubbio la credibilità complessiva del richiedente, piuttosto che ricostruire le ragioni reali che hanno determinato la partenza.

Nel corso delle audizione, normalmente davanti ad un solo membro della Commissione, oltre all’interprete, non viene assegnato particolare rilievo alle violenze fisiche e psichiche subite nei paesi di transito, soprattutto in Libia, che pure potrebbero giustificare quantomeno il riconoscimento del diritto alla protezione umanitaria, soprattutto nel caso di persone che in Libia si erano costruite la propria esistenza, recidendo irreversibilmente i legami con il paese di origine. Rimane del tutto ignorato quell’orientamento giurisprudenziale che ha riconosciuto anche a migranti provenienti dalla Libia, astrattamente qualificabili come migranti economici, il diritto alla protezione umanitaria, a fronte della impossibilità di rientro in Libia, dove risiedevano da anni, e dei rischi che avrebbero comunque corso in caso di rientro nel paese di origine, dopo una assenza tanto prolungata. Rischi che aumentano ogni giorno anche in paesi che una volta potevano definirsi “sicuri”, come l’Egitto, e che oggi impongono una attenta valutazione caso per caso delle condizioni e dei percorsi dei richiedenti asilo. In questo senso la Corte d’Appello di Cagliari Ordinanza del 18 – 31 maggio 2012 n. 51: in materia diEmergenza Nordafrica, secondo la quale, ai fini del riconoscimento di uno status di protezione, non risulta manifestamente infondata l’equiparazione fra i cittadini libici e coloro che, pur non libici, vivevano stabilmente da anni in Libia. A fronte delle torture e delle sevizie inflitte ai migranti trattenuti nei campi e nei capannoni di concentramento in Libia, in considerazione delle condizioni fisiche e psichiche nelle quali arrivano i migranti dopo traversate sempre più pericolose, si dovrebbe dunque riconoscere almeno la protezione umanitaria a tutti coloro che riescono a fuggire da un paese nel quale non è neppure garantita la sicurezza degli osservatori e degli operatori umanitari occidentali, al punto che anche l’OIM e l’UNHCR hanno dovuto sospendere le attività in territorio libico avviate negli anni precedenti.

Per chi sopravvive alla Libia ed alla traversata i problemi non finiscono dopo lo sbarco in Italia. La maggior parte dei richiedenti protezione internazionale (o umanitaria) viene condotta all’audizione in Commissione senza avere ricevuto una adeguata preparazione per l’esame che dovevano sostenere, anche per la cronica mancanza di servizi di consulenza legale nei centri di accoglienza, servizi previsti soltanto sulla carta, nelle convenzioni stipulate tra i gestori e le prefetture, ma puntualmente assenti quando le delegazioni indipendenti riuscivano ad accedere ai centri. Le risposte che forniscono coloro che arrivano senza una adeguata preparazione all’esame in commissione sono spesso “suicide” e portano dritto ad un diniego, anche quando una preparazione adeguata avrebbe potuto fare emergere elementi tali da condurre al riconoscimento di uno status di protezione. Coloro che hanno ricevuto un diniego, spesso, non comprendono neppure quali siano le ragioni effettive del mancato riconoscimento dello status, né possono avvalersi di un rimedio giurisdizionale effettivo, a fronte della carenza di informazione e dei termini assai ristretti previsti per la proponibilità dei ricorsi (da 15 a 30 giorni, a seconda delle situazioni di accoglienza, nei CARA o nei centri SPRAR) pena l’inammissibilità degli stessi. Durante le audizioni risulta dai verbali come i commissari abbiano rivolto ai richiedenti asilo domande con veri e propri quesiti, su punti tanto analitici da risultare spesso sconosciuti oppure articolati in modo tale da fare cadere in contraddizione anche i ricorrenti più informati. In alcune audizioni si è chiesto ad esempio come mai la polizia non fosse intervenuta subito durante una manifestazione politica molto risalente nel tempo, o perché la persona non avesse fatto denuncia in tribunale degli abusi subiti dalla stessa polizia nel proprio paese, dimenticando che in molti stati di origine è del tutto improbabile che una autorità giurisdizionale riesca a proteggere effettivamente una persona dagli abusi perpetrati dalle forze di polizia. E ancora si è cercato di ricostruire attraverso veri e propri interrogatori il livello di partecipazione alle organizzazioni studentesche, sindacali o politiche nelle quali si era inseriti prima della fuga dal paese di origine, arrivando a chiedere i nomi dell’organigramma delle persone che componevano tali organizzazioni ed i loro specifici ruoli, come se fosse più importante conoscere l’attività dell’associazione piuttosto che la situazione di pericolo reale nella quale versava a causa della propria attività il richiedente asilo. Alcune domande che emergono dai verbali presuppongono una conoscenza dei rapporti tra polizie ed altri organi dello stato di origine, come il governo centrale o locale, che potrebbe mancare persino ad una equipe specializzata di osservatori internazionali.

Da queste modalità di audizione è derivata una massa sempre più consistente di dinieghi, con il corollario di speculatori che hanno cercato di fare leva sulle situazioni di maggiore bisogno, anche quando si potevano addurre motivi nuovi per supportare la richiesta di protezione. Si sono così diffusi documenti falsi, come tessere di appartenenza a movimenti politici o sindacali di varia natura, generalmente nocivi per il buon esito delle procedure, soprattutto laddove gli stessi ricorrenti avrebbero avuto altre e più fondate ragioni per provare le loro richieste di protezione, magari con una semplice richiesta di riesame rivolta alla stessa Commissione. Si nota anche, negli ultimi mesi, come le Prefetture e le Commissioni territoriali, che in passato non si costituivano neppure, richiedano di essere informate sulla proposizione di eventuali ricorsi contro le decisioni di diniego, e si costituiscono direttamente per resistere nei relativi giudizi, mentre in passato la difesa erariale restava spesso contumace. Sono anche arrivati ispettori di EASO, l’Agenzia Europea che dovrebbe fornire supporto ai paesi in difficoltà con un elevato numero di richiedenti asilo, per verificare i criteri adottati dalle Commissioni territoriali e le modalità di accesso alla procedura, una fase particolarmente delicata, per il prelievo forzato delle impronte digitali ai fini delle segnalazioni nel sistema Eurodac. Il sistema informatico che consente il funzionamento del Regolamento Dublino III, la ragione principale della clandestinizzazione forzata dei migranti dopo il loro ingresso in Italia. Chi viene segnalato in Italia di fatto è condannato a restare in Italia per tutta la vita, anche se ha riferimenti familiari e sociali in altri paesi europei. Le modeste possibilità di mobilità secondaria legale, pure prevista dal Regolamento Dublino III, nei casi di ricongiungimento con parenti entro il terzo grado, non vengono portate a conoscenza dei richiedenti asilo che, appena possono, lasciano comunque i centri di prima accoglienza.

L’assenza di un effetto sospensivo automatico del ricorso , oltre alla brevità dei termini per l’impugnazione, e la difficoltà di permanere nel circuito di accoglienza, dopo la decisione di diniego, malgrado la normativa preveda la prosecuzione delle misure di accoglienza anche in caso di proposizione dei ricorsi, hanno determinato una situazione di incertezza e precarietà della presenza dei richiedenti asilo “denegati” nel territorio dello stato, che è spesso sfociata nella loro clandestinizzazione o in movimenti secondari verso altri paesi europei, dove magari contavano di riproporre una nuova domanda di asilo. E’ ancora diffusa presso molte Questure la prassi di lasciare senza il permesso di soggiorno dovuto per legge il richiedente asilo che ha ricevuto un diniego dalla Commissione territoriale ed ha presentato ricorso, ricorsi che spesso durano anni, con scadenze sempre più lontane, anche per la fissazione della prima udienza. Con la conseguenza che i ricorrenti rimangono per un periodo lungo mesi o anni, si potrebbe dire a tempo indeterminato, in possesso del cd. “cedolino”, oltre alla copia del ricorso, una mera ricevuta rilasciata dalla competente questura, ed una fotocopia sempre più sgualcita, che impediscono l’accesso all’esercizio di diritti fondamentali, a partire dal diritto a svolgere legalmente una prestazione lavorativa, che gli andrebbe comunque riconosciuto, pure nelle more del procedimento di impugnazione, in base all’art.11 del d.lgs.140 del 2005.

  1. Oltre i dati statistici, i diritti fondamentali delle persone.

E’ noto che fino al 2013 l’Italia aveva in Europa la percentuale più alta di accoglimento delle domande di protezione internazionale, arrivando a raggiungere, con il riconoscimento della protezione umanitaria ( che alcuni paesi ignorano) la soglia del 60 per cento di domande accolte. Un dato che andava comunque correlato con il numero più basso, in termini assoluti e percentuali, delle istanze di protezione internazionale ricevute dalle autorità di polizia in Italia rispetto a quelle depositate in altri paesi dell’Unione Europea come la Germania, la Gran Bretagna, la Francia, la Svezia, l’Olanda, l’Austria. In Italia nel 2013 sono state 26.620 lerichieste d’asilo a

fronte delle oltre 127mila ricevute nello stesso anno dalla Germania.

Non è del resto un caso se la percentuale più alta di accoglimento delle istanze di protezione internazionale in Europa può essere vantata dalla Bulgaria che consente ad un numero estremamente limitato di persone la proposizione di una domanda di asilo ( circa duemila l’anno fino al 2012 e poi circa 9000 nel 2013) verso la quale l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha chiesto nel 2014 la sospensione delle riammissioni previste in base al Regolamento Dublino perché “paese non sicuro” per i richiedenti asilo.

I dati relativi all’Italia, contenuti nella ricerca coordinata dall’ASGI nel 2012 “Il diritto alla protezione”, fino alla prima metà del 2014 erano confermati dalla verifica empirica presso le Commissioni e presso gli avvocati che curavano i ricorsi contro i dinieghi. Nella seconda metà dello scorso anno, ed in misura più evidente nel corso del 2015, anche dopo l’avvio delle nuove Commissioni territoriali, o delle nuove sezioni, ormai presenti, si potrebbe dire in modo capillare, in tutto il territorio nazionale, si assiste invece ad una netta inversione di tendenza, con un calo consistente delle percentuali di accoglimento delle istanze di protezione, al punto che in alcune giornate di audizione, ad esempio presso la Commissione territoriale di Palermo, si arriva anche alla pronuncia dell’ 80 per cento di dinieghi.

Le decisioni più recenti adottate dalle Commissioni territoriali italiane non sembrano dunque più favorevoli di quelle adottate in latri paesi europei, in molti dei quali però non esiste l’istituto della protezione umanitaria, previsto dall’art. 5.6 del Testo Unico sull’immigrazione 286 del 1998, in accordo con l’art. 10 della Costituzione italiana. Semmai, al contrario, denotano impostazioni assai più restrittive rispetto al passato, dopo l’aumento del numero delle stesse Commissioni, portate dalle originarie dieci a trenta, tra Commissioni e sottocommissioni, e l’entrata in vigore, lo scorso 20 marzo, del nuovo Regolamento di attuazione contenuto nel Decreto del Presidente della Repubblica del 12 gennaio 2015, n. 21, relativo alle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale a norma dell’articolo 38, comma 1, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25. (15G00029) (GU Serie Generale n.53 del 5-3-2015), un regolamento di attuazione già previsto anni fa dai decreti legislativi n.140 del 2005 in materia di accoglienza (che attuava la Direttiva 2003/9/CE) e n. 25 e 159 del 2008 ( che attuavano la Direttiva 2005/85/CE in materia di procedure per il riconoscimento della Protezione internazionale). Direttive che adesso sono state “rifuse” con le Direttive 2013/32/UE in materia di procedure, e 2013/33/UE in materia di accoglienza , che impongono allo stato italiano un ulteriore intervento di adeguamento entro il 20 giugno 2015.

L’Italia ha adottato in materia di procedure e di accoglienza un regolamento di attuazione di norme che lo prevedevano già da oltre sei anni, superando con colpevole ritardo il Regolamento di attuazione n.303 del 2004, che faceva ancora riferimento alla legge Martelli n. 39 del 1999, nel frattempo abrogata, ed adesso dovrà adeguare entro il prossimo 20 giugno le nuove norme regolamentari, appena entrate in vigore il 20 marzo ultimo scorso, ai decreti legislativi che implementeranno anche nel nostro paese le Direttive europee in materia di accoglienza e procedure di protezione internazionale adottate nel 2013. Ritardi che si sommano ai ritardi e che, insieme allo sperpero di mezzi per i mancati controlli, sono alla fonte della complessiva disfunzione del sistema di accoglienza italiano. Una disfunzione di sistema che dovrebbe garantire ai richiedenti asilo presenti in altri paesi europei, dopo essere stati sbarcati nel nostro territorio, la sospensione delle procedure di riammissione verso l’Italia previste dal Regolamento Dublino III.

E’ bene precisare che, in materia non esistono dati ufficiali aggiornati e che le uniche notizie certe sono ricavabili attraverso il reperimento di informazioni direttamente dai vari soggetti ed agenti istituzionali che partecipano alla procedura per il riconoscimento di uno status di protezione, e soprattutto dai riscontri giurisprudenziali. Ancora nel 2012, alla conclusione della ricerca coordinata dall’ASGI “Il diritto alla protezione” si doveva prendere atto che la Commissione nazionale per il diritto di asilo non forniva dati complessivi ed aggiornati utili per una valutazione su scala più grande e che ci si doveva limitare ai dati acquisiti a livello di prefetture e di singole Commissioni territoriali. Sarebbe peraltro azzardato utilizzare statistiche relativamente ad anni che hanno visto un profondo cambiamento della composizione dei gruppi di persone che arrivano in Italia per chiedere protezione, o che sempre più spesso si limitano a transitare per l’Italia nel tentativo di raggiungere un altro paese europeo nel quale depositare una istanza di asilo. Se si guarda infatti ad anni che hanno costituito un punto di svolta nella consistenza e nella composizione dei migranti che hanno raggiunto l’Italia, per chiedere asilo o un’altra forma di protezione, dunque al 2008 e al 2009, gli anni della politica dei respingimenti collettivi verso la Grecia e la Libia, poi sanzionati dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo, poi al 2011, anno delle cd. primavere arabe, ed infine al 2013 ed al 2014, anni nei quali esplodono le crisi in Siria, in Libia e in molti paesi sub sahariani, come il Mali, il Gambia, la Nigeria e l’Eritrea, appare evidente che i criteri meramente statistici si possono prestare a facili strumentalizzazioni, se non vengono rigorosamente verificati alla luce della situazione geo-politica e militare nei paesi di origine ed in quelli di transito.

Di certo, e lo confermano tutti i rapporti delle principali agenzie internazionali da quelli dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati a quelli di Amnesty International, Human Rights Watch (www.hrw.org ) e StateWatch (http://www.statewatch.org/) , facilmente accessibili nei rispettivi siti, il numero dei migranti che sono costretti a fuggire da guerre, persecuzioni etniche, tribali o religiose e da conflitti interni è in costante aumento, e non sembra che la diplomazia internazionale abbia trovato altri strumenti per la risoluzione dei conflitti se non l’arma, ormai spuntata, della minaccia dell’intervento armato. Un intervento armato che dove si è realizzato, basti pensare all’Afghanistan e prima ancora all’Irak, ha avuto effetti devastanti ed ha aumentato ulteriormente il numero dei civili costretti ad abbandonare le proprie case ed a fuggire, innanzitutto verso zone ritenute ( spesso a torto) più sicure, poi verso altri paesi di transito, come la l’Egitto, la Libia o il Marocco, e quindi verso l’Europa.

Mentre aumentano dunque i potenziali rifugiati, o titolari degli status di protezione sussidiaria o umanitaria,che arrivano in Italia, si moltiplicano i dinieghi stabiliti dalle Commissioni territoriali dopo attese che in Italia arrivano ad oltre diciotto mesi, come si sta verificando ad esempio per le persone confinate nei mega Cara di Crotone e di Mineo (Catania). E diventa sempre più difficile anche l’accesso al patrocinio a spese dello stato, garanzia perché si possa fare valere davvero il diritto ad un ricorso effettivo previsto in favore di tutte le persone, quale che sia il loro stato giuridico, dall’art.24 della Costituzione. In molte sedi i Consigli dell’ordine degli avvocati respingono o revocano un numero assai elevato di richieste di accesso al patrocinio gratuito, anche a fronte di episodi singoli di malcostume da parte di alcuni avvocati, che presentano ricorsi fotocopia ( anche a fronte di decisioni di diniego che si avvalgono di formule spesso stereotipate) che evidentemente non si è in grado di contrastare con altri mezzi. Alcuni Tribunali hanno richiesto certificati di nullatenenza che dovrebbero essere ritirati addirittura presso le Ambasciate dei paesi di origine, a costi esorbitanti: un vero e proprio abuso dato che la normativa (art. 16 del D. lgs. 25/2008) prevede esplicitamente la possibilità di autocertificare i redditi all’estero. Altri Tribunali ancora, sembra, abbiano negato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato dei richiedenti asilo provenienti dalla Libia per “manifesta infondatezza” dei loro ricorsi, riservandosi persino di revocare il beneficio già concesso, con effetti evidentemente dissuasivi nei confronti degli avvocati.

  1. La risposta della Giurisprudenza ai dinieghi delle Commissioni territoriali

E’ praticamente impossibile dare conto delle centinaia di sentenze dei giudici di merito che hanno ribaltato le decisioni delle Commissioni territoriali in materia di riconoscimento dello status di rifugiato o di altre forme di protezione. Per un quadro sempre aggiornato delle pronunce giurisprudenziali in questo campo non si può che rinviare alle riviste ed ai siti specializzati, tra i quali Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, promossa dall’Associazione studi giuridici sull’immigrazione e da Magistratura Democratica, edita da FrancoAngeli, ed al sito www.asgi.it.

Da ultimo, rispetto a decisioni di diniego da parte delle Commissioni territoriali, si vedano, ad esempio, le seguenti sentenze:

-Corte di appello di Roma, 6 giugno 2013, che riconosce la protezione sussidiaria ad un cittadino del Ghana, per la necessità di sottrarsi alla pena di morte, come conseguenza possibile della qualificazione di un omicidio colposo come omicidio volontario, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2014,1, 105

-Tribunale di Roma, 2 agosto 2013, che riconosce ad un cittadino del Camerun lo status di rifugiato per il rischio di omofobia nel paese di origine, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2014,1,109

-Corte di appello di Roma, 16 gennaio 2014, che riconosce la protezione sussidiaria ad un cittadino del Gambia, disertore, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2014,2, 151. Nello stesso senso una sentenza del Tribunale di Caltanissetta del 16 febbraio 2015 (inedita), sempre relativa ad un diniego ricevuto da un richiedente asilo cittadino del Ganbia, al quale è stata riconosciuta la protezione sussidiaria, in quanto si riconosce che il ricorrente in caso di rientro nel paese di origine può subire un “danno grave” nella forma di “minaccia grave ed individuale alla vita” derivante dalla violenza indiscriminata in situazione di conflitto internazionale ( art.14, comma 1,lett.c) d.lgs. 251/2007”

-Corte di appello di Trieste, 15 maggio 2014, che riconosce la protezione sussidiaria ad un cittadino dellaNigeria per la sussistenza di violenza indiscriminata e diffusa nel suo paese, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2014,2,156

Di fronte al moltiplicarsi delle decisioni di annullamento dei dinieghi adottati dalle Commissioni territoriali si è addotta la scarsa preparazione dei giudici ordinari di tribunali (GOT) o di altri magistrati chiamati a pronunciarsi su questa materia, avvalendosi di consistenti poteri istruttori d’ufficio, in quanto le leggi nazionali e le Direttive dell’Unione Europea riconoscono espressamente ai giudici il potere di compiere accertamenti istruttori che possono integrare il quadro probatorio necessario per decidere sul riconoscimento di uno status di protezione. E’ vero che in alcuni casi i giudici hanno ricostruito la situazione dei paesi di origine dei ricorrenti sulla base di documentazione reperita nel sito del ministero degli affari esteri che fornisce informazioni ai turisti italiani perché viaggino in sicurezza all’estero, ma nella maggior parte dei casi hanno annullato le decisioni di diniego adottate dalle Commissioni territoriali ricavando, dalle dichiarazioni rese dai ricorrenti, sufficienti elementi indiziari circa i rischi che potevano correre in caso di rimpatrio, incrociati con i dati oggettivi riportati dai report delle più importanti agenzie umanitarie, inclusi i dati ricavabili dal sito dell’UNHCR www.refworld.org che per ciascun paese segnala la situazione aggiornata in tempo reale.

Se è comunque auspicabile una maggiore preparazione dei giudici di Tribunale ( non meno che degli stessi componenti delle Commissioni territoriali, specie adesso che il loro numero è notevolmente aumentato) su una materia che tocca gli aspetti più intimi della vita della persona, come il diritto alla protezione, si deve paventare il rischio che, dietro una maggiore “specializzazione” dei giudici che trattano i ricorsi contro i dinieghi di status, si possa celare il ritorno a tentativi di controllo sull’esercizio della funzione giurisdizionale, e dunque ad una limitazione dell’indipendenza di giudizio della magistratura. Sorprende del resto che le stesse Commissioni territoriali ignorino , con le proprie più recenti decisioni, quanto hanno deciso giudici della cui professionalità ed indipendenza di giudizio non è dato di dubitare, come nel caso della giurisprudenza della Corte di Cassazione italiana.

Come si evince da diversi verbali di audizione di richiedenti asilo davanti alle Commissioni territoriali, al contrario delle correlate sentenze che ne annullano i dinieghi, sembra che l’intero onere probatorio della situazione personale, e del contesto sociale e politico del paese di origine, ricada sul richiedente asilo, con interpretazioni restrittive della nozione di “paese terzo sicuro” o di “zona interna sicura”, con una visione riduttiva delle conseguenze della diserzione militare, con la richiesta di oneri probatori “impossibili” per persone che fuggono per la loro condizione di omosessualità, o per violenze subite in ambito familiare o locale, oppure per una situazione di violenza generalizzata. Non si può evidentemente richiedere nell’audizione davanti alla Commissione territoriale l’assolvimento di un onere probatorio pieno ben superiore a quello necessario davanti al giudice in caso di ricorso, si verificherebbe altrimenti una crescita esponenziale del contenzioso, un prolungamento dei tempi di accoglienza ed un ulteriore ingolfamento del sistema. Sarebbe semmai auspicabile che per le persone che provengono da determinati paesi, dai quali risulta pacificamente si è costretti a fuggire per salvare la vita, come la Siria, la Somalia, l’Eritrea, l’Afghanistan e l’Irak, si preveda, con un apposito decreto legislativo, il riconoscimento di un permesso di soggiorno per protezione temporanea ex art. 20 del T.U. 286 del 1998, come già si fece dopo lo scoppio della guerra in Kosovo nel 1999, e poi a seguito della cd. emergenza nord africa nel 2011.

Sarebbe opportuno che le Commissioni territoriali tenessero in maggior conto almeno le decisioni dei giudici della Corte di Cassazione su questi temi, anche perché si dovrebbe considerare, da parte di tutti, che tra tante persone che si possono trovare nella medesima condizione di denegati, solo una minima parte potrà presentare un ricorso o raggiungere addirittura i gradi più elevati della giurisdizione.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite (sentenza n. 27310 depositata in cancelleria il 17 novembre 2008)ha riconosciuto il diritto di asilo costituzionale con riferimento alle norme interne ed alle direttive europee in materia, facendo espresso richiamo sia alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, che ai trattati internazionali, come la Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo. La Corte ha chiarito poi i diversi presupposti che possono riscontrarsi per stabilire lo status di rifugiato, la protezione sussidiaria e la protezione temporanea ex art. 5.6 del T.U. sull’immigrazione n.286 del 1998, ponendo fine a quella sovrapposizione tra le diverse fattispecie che aveva caratterizzato le precedenti sentenze più restrittive della prima sezione della stessa Corte. La Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 27310 del 17 novembre 2008, ha dunque stabilito che, anche sotto il vigore dell’art. 1 del d.l. n. 416 del 1989, poi legge n. 39 del 1990, adesso abrogato quanto ai comma 4, 5 e 6 (che assegnavano alla polizia di frontiera il potere di valutare come manifestamente infondate le domande di asilo, spesso senza neppure procedere alla loro verbalizzazione), i principi regolatori dell’onere della prova, incombente sul richiedente, devono essere interpretati prendendo in considerazione i criteri della Direttiva 2004/83/CE (attuata con d.lgs. n. 251 del 2007), nonostante la mancata scadenza del termine di recepimento interno (recepimento che si è concretizzato con il decreto legislativo n.251 del 19 novembre 2007) . Alla luce di questi criteri ermeneutici, applicabili anche alle norme non di derivazione comunitaria, la S.C. ha ritenuto che si deve tenere conto della credibilità del richiedente e della concreta possibilità di fornire i riscontri probatori necessari, ravvisando a carico del giudice un dovere di cooperazione e più ampi “poteri istruttori officiosi”, nell’accertamento dei fatti rilevanti per il riconoscimento dello status di rifugiato, peraltro pienamente compatibili con il rito camerale, ritenuto applicabile anche in precedenza, nel vigore dell’art. 1 d.l. n. 416 del 1989 convertito in legge n. 39 del 1990. Nel caso di specie la S.C. cassa la pronuncia di merito perché non aveva ritenuto ammissibile la prova testimoniale richiesta in secondo grado, sul rilievo che essa non fosse stata articolata per capitoli separati, e, reputando insufficienti le dichiarazioni del richiedente in ordine alla professione religiosa sciita e all’appartenenza alla minoranza curda nonostante l’attestata conoscenza di tale idioma, aveva rigettato la domanda.

Secondo una successiva decisione della Corte di Cassazione Sez. Prima – Ord. del 03.05.2010, n. 10636“L’identità di natura giuridica del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni tutte riconducibili alla categoria dei diritti umani fondamentali, trova riscontro nell’espressa disciplina contenuta nel D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 19, comma 1, il quale individua la situazione che impone il divieto di espulsione e respingimento (e che pertanto legittima il diritto al soggiorno per un motivo che non può non definirsi di natura umanitaria) con riferimento alla possibilità che lo straniero subisca persecuzioni per le ragioni dalla norma indicate, con formulazione solo marginalmente diversa da quella utilizzata dalla convenzione di Ginevra per descrivere i presupposti per la concessione dello status di rifugiato”. Sempre secondo la Corte di Cassazione “l’identità della natura giuridica di tutte le situazioni soggettive inquadrabili nella categoria dei diritti umani fondamentali, che deve essere affermata sulla base di un’interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina interna vigente ancor prima del 20 aprile 2005, ha, inoltre, trovato espressa conferma nelle norme interne di attuazione delle direttive 2004/83/CE e 2005/85/CE, di cui, rispettivamente, al decreto_legislativo_251_2007 e decreto_-legislativo_25_2008 (parzialmente modificato con il D.Lgs. n. 159 del 2008). L’art. 32 del primo testo normativo ha attribuito le valutazioni relative ai presupposti per la concessione dei permessi di soggiorno umanitari alle stesse commissioni territoriali competenti per l’accertamento dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato e la concessione della “protezione sussidiaria” di cui al D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 2, lett. e), mentre art. 34, ha stabilito l’equivalenza degli effetti delle dette misure di “protezione sussidiaria” e dei permessi di soggiorno per ragioni umanitarie. Appare evidente che la ratio di entrambe le norme è individuabile proprio nell’accettata identità di natura delle situazioni giuridiche e che la nuova disciplina appare, sul punto, avere più una funzione ricognitiva e chiarificatrice che innovativa. In conclusione, la situazione giuridica dello straniero che richieda il rilascio di permesso per ragioni umanitarie ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali garantiti dall’art. 2 Cost.”.

Nell’attuale sistema pluralistico delle misure di protezione internazionale, il riconoscimento della protezione sussidiaria non richiede dunque, diversamente da quanto previsto per lo status di rifugiato politico, l’accertamento dell’esistenza di una condizione di persecuzione del richiedente, ma è assoggettato a requisiti diversi, desumibili dall’art. 2 lett. g) e dall’art. 14 d.lg. n. 250 del 2007. Tale diversità è stata ribadita dallaCorte di giustizia (Grande sezione, procedimenti riuniti C 175-179/8), in sede d’interpretazione conforme dell’art. 11 n. 1, lett. e, della direttiva 2004/83/Ce, proprio al fine di evidenziare che l’eventuale cessazione delle condizioni riguardanti il riconoscimento dello status di rifugiato politico non può incidere sulla concessione della complementare misura della protezione sussidiaria secondo il diverso regime giuridico di questa misura che si caratterizza, alla luce dell’art. 2 della direttiva, proprio perché può essere concessa a chi “non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato”.

Il giudice nazionale non può dunque escludere la protezione sussidiaria, limitandosi ad affermare che il ricorrente non risulta essere autore di opinioni politiche o ideologiche contrastanti con quelle del Governo, ma deve verificare se ricorra, per lo straniero, il rischio effettivo di essere sottoposto a pena di morte, a tortura o a trattamenti detentivi inumani e degradanti a causa della misura coercitiva su di esso pendente. (Cass.civ., sez. VI, 24.3.11, n. 6880).

Secondo un’altra importante decisione della Corte di Cassazione: «Il nuovo sistema di protezione internazionale dello straniero, instaurato dalle Direttive Ce 2004/83 e 2005/85, così come recepite nei d.lg. 19 novembre 2007 n. 251 e 28 gennaio 2008 n. 25, ha introdotto una nuova misura tipica, la protezione sussidiaria, che può essere riconosciuta anche quando sussista il rischio effettivo di essere sottoposto a pena di morte, tortura o trattamenti inumani e degradanti. (art. 3 Cedu). Ne consegue che il positivo riscontro di tali condizioni non costituisce più una condizione idonea soltanto al rilascio del permesso di natura umanitaria, già previsto nell’art. 5, comma 6, e 19, comma 1, d.lg. n. 286 del 1998, ma dà diritto ad un titolo di soggiorno stabile, triennale ed alla fruizione di un ampio quadro di diritti e facoltà (accesso al lavoro, allo studio, alle prestazioni sanitarie). Tuttavia, tale coincidenza di requisiti, pur essendo riconosciuta espressamente dalla previsione della convertibilità, al momento dell’entrata in vigore della nuova normativa, dei permessi umanitari preesistenti in protezione sussidiaria, ai sensi dell’art. 34 del d.lg. n. 251 del 2007, non esclude, nell’attuale sistema delle misure di protezione internazionale, la tutela residuale costituita dal rilascio di permessi sostenuti da ragioni umanitarie o diverse da quelle proprie della protezione sussidiaria o correlate a condizioni temporali limitate e circoscritte, come previsto dall’art. 32, comma 3, del d.lg. n. 25 del 2008, ai sensi del quale le Commissioni territoriali, quando ritengano sussistenti gravi motivi umanitari (evidentemente inidonei ad integrare le condizioni necessarie per la protezione sussidiaria) devono trasmettere gli atti al Questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno.» (Cass.civ., sez. VI, 18.2.11, n. 4139).

La Corte di Cassazione con ordinanza n. 563/13, sesta sezione civile, depositata il 10 gennaio 2013 ha definitivamente riformato gli indirizzi più restrittivi adottati dalle Commissioni territoriali e dai giudici che vi si conformavano in materia di diritto di asilo. Con la conseguenza che le autorità nazionali devono accertare, anche sulla base di istruttorie ufficiose, l’esistenza di condizioni che possano giustificare la concessione della protezione sussidiaria o il rilascio di un permesso umanitario. La vicenda arrivata alla Cassazione ha preso il via da un ricorso di una cittadina nigeriana che aveva presentato una richiesta di protezione internazionale. L’istanza era stata respinta dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Gorizia e la stessa Corte di appello non aveva accolto le richieste della donna. L’accertamento – ha precisato la Cassazione – era indispensabile proprio tenendo conto della situazione di violenza diffusa nel Paese e delle persecuzioni provocate dall’appartenenza religiosa.

Infine secondo la Corte di Cassazione, sezione IV Civile, sentenza del 10 luglio 2014, n. 15781, il riconoscimento del diritto ad ottenere lo status di rifugiato, o la protezione sussidiaria, non può essere escluso, nel nostro ordinamento, in virtù della ragionevole possibilità del richiedente di trasferirsi in altra zona del territorio del paese d’origine. Si trattava del caso di un cittadino senegalese che aveva fatto ricorso al Tribunale di Napoli avverso il diniego di riconoscimento della protezione internazionale da parte della competente Commissione territoriale. Il Tribunale aveva respinto il ricorso e la Corte della stessa città aveva poi, a sua volta, respinto l’appello del soccombente. La Corte di Appello di Napoli, premesso che l’appellante richiedeva protezione in quanto temeva la vendetta dei secessionisti della regione senegalese di Casamance, in cui viveva, i quali avevano già sterminato la sua famiglia perché suo padre aveva collaborato con le autorità governative, ha osservato che, anche ammettendo che l’appellante avesse raccontato la verità, lo status di rifugiato non poteva essergli riconosciuto sia perché (a) i fatti di persecuzione allegati erano risalenti nel tempo, essendo stata la sua famiglia sterminata nel 1997, allorché egli, appena undicenne, era riuscito a fuggire dal proprio paese riparando prima in Gambia, poi in Libia e infine, nel 2011, in Italia; sia perché (b) l’appellante ben avrebbe potuto sottrarsi alla persecuzione trasferendosi in altra zona del Senegal. Per questa seconda ragione non poteva essergli riconosciuta neppure la protezione sussidiaria. Secondo la Corte di Cassazione invece,” il riconoscimento del diritto ad ottenere lo status di rifugiato politico, o la misura più gradata della protezione sussidiaria, non può essere escluso, nel nostro ordinamento, in virtù della ragionevole possibilità del richiedente di trasferirsi in altra zona del territorio del paese d’origine, ove egli non abbia fondati motivi di temere di essere perseguitato o non corra rischi effettivi di subire danni gravi, atteso che tale condizione, contenuta nell’art. 8 direttiva 2004/83/CE, non è stata trasposta nel d.lgs. 19 novembre 2007, n. 251, essendo una facoltà rimessa agli stati membri inserirla nell’atto normativo di attuazione della direttiva (Cass. 2294/2012)”.

Si tratta di orientamenti giurisprudenziali che non dovrebbero sfuggire in sede di valutazione delle singole richieste di protezione internazionale da parte delle Commissioni. Se si dovesse continuare a non tenerne conto, si verificherebbe una impennata ancora più evidente del numero dei ricorsi e, per le ripercussioni che questi possono avere sulla durata dei procedimenti, anche un appesantimento, forse irreversibile, del sistema di accoglienza, con una ulteriore innalzamento dei livelli di tensione che già oggi sfociano in manifestazioni pubbliche di protesta. Alle quali seguono interventi sempre più frequenti delle forze dell’ordine con denunce, e talora querele di parte per reati come la violenza privata, che interrompono i faticosi processi di inclusione già avviati, ricacciando i richiedenti asilo denegati direttamente nella “clandestinità”, o spingendo al trasferimento verso altri stati europei persone che avrebbero invece la possibilità di soggiornare legalmente nel nostro paese.

Fulvio Vassallo Paleologo

Clinica legale per i diritti umani (CLEDU) dell’Università di Palermo

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